Novedades en la PAC para el sector ovino y caprino

Este hecho no está ligado única y exclusivamente a aspectos de índole económico, ya que incluso cuando el sector ha atravesado por momentos en los que la rentabilidad económica ha sido favorable, no se ha revertido esta tendencia. Esto nos indica que las dificultades que atraviesa el sector ovino van más allá de un tema económico puro y duro, sino que se ve afectado por muchos otros factores, entre los que podemos señalar la falta de relevo generacional, la dificultad para encontrar mano de obra, la calidad de vida o incluso el descenso en el consumo de esta carne, entre otros.

Esta vulnerabilidad del sector ovino y caprino se manifiesta igualmente en su gran dependencia de las ayudas. Las ayudas que reciben dentro de la Política Agraria Común (PAC) se han convertido en imprescindibles para que una buena parte del sector se mantenga en la actividad, y aunque no han evitado que la tendencia siga siendo descendente, sí contribuyen a su ralentización. En este sentido cabe destacar que no son solo importantes las ayudas directas, ya que las ayudas que se enmarcan dentro de los programas de desarrollo rural también están siendo fundamentales para el sector.

En cualquier caso, no todo el contexto que rodea al sector ovino y caprino es desfavorable, ya que actualmente dentro de las políticas europeas cada vez se prima más la sostenibilidad y se tiene una mayor preocupación por el medio ambiente y por el bienestar animal. Precisamente este sector tiene un encaje muy favorable en estos conceptos, ya que es una ganadería mayoritariamente extensiva y muy ligada a las zonas rurales, con un alto grado de sostenibilidad y de bienestar animal. Por lo tanto, las características del sector hacen que el contexto actual deba ser uno de los sistemas ganaderos a potenciar. Sin embargo, tampoco podemos dejar de lado, que en el conjunto de la Unión Europea es un sector minoritario, con menor peso con otros sectores ganaderos y por lo tanto no suele ser prioritario en las políticas europeas, y por ello desde España y otros países productores se debe defender este sector ante la UE.

Finalmente, este sector tampoco es ajeno al contexto geopolítico actual, por lo que al igual que el resto, se ve muy afectado por el contexto internacional. Actualmente el comercio exterior es fundamental para la supervivencia del sector, al poder compensar la falta de demanda interna con la demanda exterior, permitiendo mantener unos buenos niveles de precios y ampliando las oportunidades de mercado. Por ello cualquier circunstancia que pueda provocar el cierre de mercados exteriores, la imposición de aranceles, o la dificultad de acceder a materias primas puede afectar negativamente al sector.

Dentro de los ecorregímenes (EERR), encontramos dos sobre las superficies de pastos, que son los ecorregímenes destinados específicamente a la ganadería. El sector ovino y caprino es uno de los sectores ganaderos que puede acceder a estos ecorregímenes.

Como hemos comentado, existen dos EERR, uno para pastos húmedos y otro para pastos mediterráneos (así clasificados en función de la pluviometría), y cada uno de ellos tiene una asignación financiera diferente: 103,4 millones de euros para los pastos húmedos y 115 millones de euros para los mediterráneos.

Las prácticas que se pueden llevar a cabo sobre estas superficies para percibir la ayuda son pastoreo extensivo, siega sostenible e islas de biodiversidad. En principio la práctica que mejor encaja con el sector ovino y caprino es el pastoreo extensivo, siendo esta la más solicitada por los ganaderos.

En la última campaña se han solicitado estos EERR para un total de 6,8 millones de hectáreas. Si comparamos estas hectáreas con el total de Ha de pastos que se declaran en la PAC, observamos que se están solicitando EERR por el 94% de las hectáreas de pastos declaradas. Dentro de las prácticas solicitadas la mayoritaria tanto en pastos húmedos como en pastos mediterráneos es el pastoreo extensivo.

En cuanto a los importes unitarios percibidos por los ganaderos, podemos observar que en esta última campaña (2024) el importe ha sido algo superior al recibido en 2023. En el año 2023 el importe en pastos húmedos estaba en 51,13 euros por hectárea y sin embargo el importe de esta última campaña ha aumentado a los 54,49 euros por hectárea. En el caso de los pastos mediterráneos este importe es más bajo, en 2023 fue de 33,69 euros y ahora está en 35,89 euros por hectárea.

Estos importes son inferiores a los que se habían planificado originalmente, porque en un primer momento se pensó que no iban a entrar tantas hectáreas como han entrado de pastos en estos ecorregímenes. Ha habido ciertas flexibilizaciones para que más ganaderos se pudieran acoger y eso ha provocado que bajen los importes.

Respecto a las ayudas asociadas, el 78% de estas van destinadas a ganadería. En este nuevo periodo de PAC en el que nos encontramos, entendiendo que el sector ovino y caprino siempre ha sido un sector vulnerable y que necesitaba un apoyo mayor, se ha incrementado el presupuesto de las ayudas asociadas al ovino y caprino en un 17% hasta los 196,3 millones de euros.

El ovino y el caprino tiene tres ayudas asociadas diferentes: para la producción de leche, para los ganaderos extensivos y semiextensivos de ovino y caprino de carne y para aquellos ganaderos que pastorean superficies de rastrojeras, barbechos y restos hortofrutícolas porque no tienen pastos a su disposición (esta última es compatible con cualquiera de las otras dos).

En el caso de la ayuda a la leche, el año pasado la ayuda ascendió a unos 16,08 euros por cabeza y este año es algo más baja, lo que quiere decir que han entrado más animales que han cumplido los requisitos y está en 15,25 euros por cabeza en región peninsular.

Los que pastan superficies de rastrojeras, barbechos y restos hortofrutícolas, el año pasado recibieron 13,62 euros por cabeza y este año reciben 13,10 euros. Esta ayuda tuvo una menor acogida en el primer año de aplicación, quizá por un desconocimiento de los requisitos que se pedían o de la propia ayuda. Finalmente, la ayuda para los ganaderos de carne de ovino y caprino, este año tiene un importe unitario mayor que el año pasado, ya que ha pasado de 15,60 a 16,52 euros por cabeza.

En cualquier caso, es importante señalar que si comparamos con la PAC anterior, los importes unitarios se han incrementado significativamente, ya que en el periodo anterior se situaban entre los 6 y 7 euros por cabeza y en la actualidad se está recibiendo casi el doble por animal.

En la práctica de pastoreo extensivo, se introducen flexibilidades relacionadas con la carga ganadera exigida. Ya el año pasado se permitió que las comunidades autónomas ajustaran estas cargas ganaderas, pero únicamente de manera excepcional para esa campaña a causa de la sequía. Con la modificación que se ha incluido en el Real Decreto para 2025, se va a permitir a las comunidades autónomas reducir la carga ganadera de una manera definitiva para todo el periodo de programación si existen causas estructurales que así lo justifiquen (mala calidad el pasto, altitud, escasa pluviometría, entre otras…). Así, podrán reducir la carga ganadera durante todo el periodo desde las 0,4 UGM por hectárea en pastos húmedos a las 0,2 UGM/Ha y de 0,2 UGM/Ha en pastos mediterráneos a 0,1 UGM/Ha.

Igualmente, si existe un motivo coyuntural (y no estructural) lo podrán hacer para una única campaña (por ejemplo, por alguna circunstancia climatológica).

Por otro lado, la utilización del cuaderno de explotación para la anotación de las fechas de pastoreo será voluntario.

En cuanto a la actividad de siega, en la práctica de islas de biodiversidad, se ha reducido el % de superficie que se debe mantener sin segar del 7% al 4%, con el objetivo de que más ganaderos se puedan acoger a esta práctica.

Finalmente, en la práctica de siega sostenible, también se han flexibilizado los requisitos. En esta práctica hay que dejar la superficie sin segar durante 60 días entre los meses de junio, julio y agosto. Con la modificación también se incluye el mes de mayo, con lo cual tienen un mes más para establecer el periodo y además se permite a las comunidades autónomas que determinen dos periodos, es decir, pueden establecer 60 días en mayo y junio y otros 60 en julio y agosto por ejemplo y ser el ganadero el que decida a cuál de los dos se acoge, según le interese más por sus prácticas habituales de siega.

Por otro lado, hasta ahora también estaba limitada la frecuencia de siega en función de la altitud de los pastos. Esto se ha modificado, y ya no se diferencia por altitud. Ahora desde el 1 de enero hasta el inicio del periodo improductivo, pueden segar tres veces como máximo. Después del periodo improductivo podrían segar las veces que consideren oportuno.

Una de las novedades que se va a incluir en el nuevo real decreto de la campaña 2026 es el concepto de agrivoltaica y su compatibilidad con las ayudas de la PAC. Se va a diferenciar el concepto de agrivoltaica del de fotovoltaica o instalaciones de placas solares a la hora de considerar la superficie elegible o no. Esto será objeto de un desarrollo posterior en el que se detallaran los requisitos y definiciones concretas que se apliquen. En cualquier caso, en un primer momento se limitará este concepto a las superficies de tierras de cultivo, no incluyendo las superficies de pastos hasta que se desarrolle un sistema efectivo de control sobre las mismas que garantice que no hay riesgo de pérdida de superficie agraria.

Por otra parte, relacionado de manera especifica con el sector ovino y caprino, durante estos meses se ha analizado la posibilidad de modificar tanto el Plan estratégico de la PAC como el real decreto que regula su aplicación en España para incluir una intervención sectorial en este sector. El motivo de analizar esta posibilidad fue las conclusiones que se obtuvieron tras la celebración del Foro de Ganadería Extensiva que tuvo lugar en mayo de 2024.

Por parte del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se llevó a cabo un análisis pormenorizado de los requisitos que establece el reglamento comunitario para este tipo de intervenciones. Estas intervenciones sectoriales son ayudas concretas que se dirigen a organizaciones de productores de un determinado sector para que lleven a cabo una serie de actividades. Pueden ser actuaciones dirigidas a la comercialización en común, pero también inversiones de mejora de instalaciones o de gestión de estiércoles, por ejemplo. Todas esas actividades se podrían incluir en el programa operativo de la organización de productores y se financiaría un 50% de actuaciones efectivamente llevadas a cabo, pero la organización de productores tendría que aportar obligatoriamente el otro 50% del dinero y el pago siempre se realizaría a posteriori.

En base a esta normativa, se presentó una propuesta, que se debatió en reuniones con las organizaciones sectoriales y con comunidades autónomas, pero finalmente, teniendo en cuenta también que el presupuesto para esta ayuda tiene que descontarse de los pagos directos que existen actualmente y que actualmente existe una escasa agrupación sectorial, se decidió que no podría implantarse de inmediato.

En cualquier caso, parece que podría ser una herramienta muy buena, teniendo en cuenta que las ayudas asociadas o las ayudas directas no están cambiando la situación del sector, ya que no se está consiguiendo con estas ayudas que el sector deje de disminuir en número de ganaderos y en censos. Es posible que estas ayudas puedan ser más efectivas al ser una forma de apoyar al sector para que lleve a cabo las actividades que realmente pueden serles más útiles.

Por ello, esta medida podría plantearse para el futuro, para un nuevo periodo de programación. Para ello, en estos años se intentará facilitar y flexibilizar la formación de organizaciones de productores, de modo que se vayan desarrollando estas figuras para que vayan empezando a realizar actividades y puedan ir preparando sus programas operativos para recibir ayudas.

Además de las modificaciones que se están planteado en nuestra normativa, también desde la UE se están planteando una serie de cambios en la normativa que regula la PAC.

A raíz de las protestas de agricultores que hubo en toda Europa, la Comisión se comprometió a simplificar la actual PAC y ha presentado una propuesta de simplificación. Una propuesta que incluye algunos aspectos positivos que pueden suponer una simplificación real, y otros que más que una simplificación son modificaciones importantes.

Uno de los aspectos que se han incluido en la propuesta de simplificación están relacionados con el procedimiento establecido para modificar el PEPAC de cada estado miembro, que es un proceso muy largo que provoca que se retrase mucho la aprobación de cualquier modificación que se quiera hacer en la normativa de la PAC, complicando la gestión. Con esta simplificación solo habrá que seguir el procedimiento para modificaciones consideradas estratégicas, mientras que el resto podrán simplemente notificarse.

También están planteando modificar el régimen de pequeños agricultores, que ahora mismo está establecido en los 1.500 euros, y subirlo hasta los 2.500.

Igualmente están simplificando la liquidación anual de rendimiento y ya no se aplicarán correcciones financieras ante desviaciones en los importes unitarios planificados de las distintas intervenciones.

Por otro lado, también se ha modificado en los ecorregímenes la posibilidad de, en determinadas circunstancias, no tener que darlos por hectárea y darlos por UGM, así como en las medidas agroambientales.

Y finalmente lo que más polémica está suscitando tiene que ver con la reserva de crisis. Actualmente la reserva de crisis cuenta con fondos independientes de la PAC. Esta reserva se ha utilizado últimamente para compensar a los agricultores por pérdidas derivadas de incidencias climáticas (inundaciones, sequías, desastres, catástrofes). La intensidad y frecuencia de estas catástrofes está provocando que la reserva de crisis no tenga fondos suficientes para atenderlas y no se destine a lo previsto inicialmente (perturbaciones de mercado). Por ello, la modificación propuesta establece que dentro de los PEPAC de cada Estado Miembro se puede establecer una ayuda de crisis para estas circunstancias de índole climático, para la que se destinarán fondos del presupuesto propio de la PAC de cada estado miembro. Además, se permite una cofinanciación con fondos propios de hasta el 200%. Existe diversidad de opiniones sobre la idoneidad o no de esta medida y la posibilidad de que genere desigualdades entre países.

Hace tan solo unos meses, la Comisión publicó la ‘Visión de la agricultura y la alimentación’, que pretende ser la hoja de ruta que guíe las políticas que van a marcar al sector agroalimentario en los próximos años.

En esta visión se establecen una serie de ideas generales que básicamente van muy enfocadas a que el sector agroalimentario debe transformarse hacia sistemas más sostenibles desde todos los puntos de vista, pero siempre teniendo un equilibrio y garantizando que va a existir una soberanía alimentaria en la Unión Europea y una competitividad a nivel global.

Después de la pandemia se vio que era imprescindible garantizar que íbamos a seguir manteniendo la soberanía alimentaria, incluso cuando nuestras políticas tengan como objetivo la sostenibilidad. Hay que garantizar que se mantiene el equilibrio entre los requisitos exigidos y que se mantenga el nivel de producción para ser autosuficientes y que no dejemos de ser lo suficientemente competitivos a nivel global. En cualquier caso, esta transformación sostenible del sistema alimentario se basaría en un apoyo hacia una transición ecológica y un apoyo grande en la innovación y digitalización.

Por otro lado, también que se ha incluido la importancia de tener una mayor coherencia entre las distintas políticas de la Unión Europea que puedan afectar al sector agrario, tanto la política medioambiental como la propia política agraria o cualquier otra política comercial.

La visión también incluye un apartado especifico dirigido a la ganadería. En concreto, se remarca el papel estratégico que tiene y que debe seguir teniendo la ganadería dentro de la Unión Europea. Al igual que en resto del sector agroalimentario se recoge la necesidad de fomentar sistemas más sostenibles, más extensivos, pero sin perder de vista la necesidad de garantizar la supervivencia de la ganadería y la soberanía alimentaria, además de seguir incidiendo en la importancia del bienestar animal y de la contribución de la ganadería a la reducción de emisiones.

Habrá varios grupos de trabajo a lo largo de este año y del año que viene para ver qué medidas se pueden utilizar para garantizar esta supervivencia de la ganadería y establecer una estrategia concreta para la misma.

Por otro lado, la visión también recoge aspectos referidos a la PAC. Principalmente recoge la idea de no penalizar por el incumplimiento de requisitos sino incentivar para que se cumplan los requisitos que queremos hacia esta transformación sostenible y, sobre todo, intentando que haya una simplificación normativa mucho mayor de la que tenemos en la actualidad.

También dentro de la PAC se hace mucho hincapié en la importancia que tiene el relevo generacional y el desarrollo de las zonas rurales en el futuro del sector agrario.

Uno de los aspectos importantes en el futuro será el presupuesto. Se está trabajando también en el marco financiero plurianual en la actualidad y, dependiendo del presupuesto, la PAC se dirigirá a unas cosas u otras.

Por último, a nivel de España, además de todos estos trabajos que se están haciendo a nivel europeo para modificar la PAC y para ver el futuro del sector agrario, desde el MAPA nos estamos enfocando en la estrategia de relevo generacional, porque se ha detectado que es el principal problema de todo el sector agrario y se están intentando determinar una serie de actuaciones a llevar a cabo en colaboración entre la administración central y las administraciones autonómicas. También se está trabajando en la Ley de Agricultura Familiar intentando garantizar un apoyo a un modelo agrario muy ligado a las zonas rurales.

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