La PAC que viene en el futuro

Cuando hablamos de la PAC del futuro debemos partir de una premisa fundamental: lo que existe actualmente es una propuesta presentada por la Comisión Europea para el periodo 2028-2034. No se trata todavía de un texto definitivo, ya que quedan por delante intensas negociaciones entre los Estados miembros, el Parlamento Europeo y la propia Comisión. Sin embargo, sí permite conocer cuál es la orientación que Bruselas quiere imprimir a la próxima reforma y cuáles son los elementos que podrían cambiar de forma significativa respecto al sistema actual.

Mi objetivo es explicar las diferencias entre la PAC vigente y la propuesta presentada por la Comisión Europea, teniendo siempre presente que muchos de los aspectos planteados pueden modificarse durante el proceso negociador. En estos momentos todavía existen numerosos debates abiertos y resulta prematuro asegurar que la futura PAC vaya a quedar exactamente como aparece en los documentos iniciales.

El primer aspecto que siempre determina cualquier reforma de la PAC es el presupuesto. La propuesta plantea una reorganización profunda del marco financiero plurianual de la Unión Europea. Mientras que actualmente el presupuesto comunitario se distribuye en siete grandes áreas, a partir de 2028 se agruparía en cuatro o cinco grandes bloques temáticos con el objetivo de ganar flexibilidad y facilitar la reasignación de recursos en función de las necesidades que vayan surgiendo.

Dentro de esta nueva estructura presupuestaria, la agricultura pasaría a integrarse en los denominados planes nacionales y regionales, junto a otras políticas como la pesca, los fondos de cohesión, determinadas medidas sociales o actuaciones relacionadas con el desarrollo territorial. La propuesta reserva un presupuesto específico para la PAC, pero también contempla una parte importante de fondos sin asignación previa que podrían destinarse a distintas políticas según las prioridades de cada Estado miembro.

En el caso español, la propuesta inicial contempla aproximadamente 37.200 millones de euros para la PAC, frente a los cerca de 47.000 millones del periodo actual. Esta comparación, no obstante, debe realizarse con cautela porque algunas medidas que hoy forman parte del presupuesto agrario pasarían a financiarse mediante otras partidas presupuestarias. Por tanto, no puede interpretarse automáticamente como una reducción equivalente de las ayudas.

Además, el nuevo modelo permitiría complementar los fondos específicamente asignados a la PAC con recursos procedentes de otras partidas no preasignadas dentro de los planes nacionales y regionales. Esto significa que la dotación final dependerá también de las prioridades que establezca cada Estado miembro y de las negociaciones internas entre ministerios.

Uno de los cambios más relevantes afecta a la arquitectura de las ayudas directas. El actual sistema basado en la ayuda básica a la renta, el pago redistributivo y el complemento para jóvenes agricultores sería sustituido por una nueva ayuda denominada DABIS, siglas de la ayuda decreciente a la renta. Este nuevo instrumento supondría la desaparición del sistema de derechos históricos que ha caracterizado a la PAC durante décadas.

La propuesta establece que todos los Estados miembros deberán fijar una ayuda media por hectárea dentro de unos límites determinados. Además, se contempla la posibilidad de otorgar pagos adicionales a colectivos específicos que se consideren prioritarios. Entre ellos podrían encontrarse los jóvenes agricultores, las explotaciones familiares, las mujeres rurales o cualquier otro grupo que cada Estado considere estratégico para el mantenimiento de la actividad agraria.

Otro aspecto novedoso es el endurecimiento de la degresividad de las ayudas. Mientras que actualmente las reducciones comienzan a aplicarse a partir de los 60.000 euros, la propuesta plantea iniciar este mecanismo a partir de los 20.000 euros. Asimismo, el límite máximo de percepción de ayudas pasaría de 200.000 a 100.000 euros. Además, los costes laborales dejarían de computarse en el cálculo de estas reducciones, lo que también supone una modificación importante respecto al sistema vigente.

La propuesta introduce igualmente cambios para los pequeños perceptores. España decidió no aplicar durante el actual periodo el régimen simplificado para pequeñas explotaciones, pero la nueva PAC convertiría este sistema en obligatorio para todos los Estados miembros. El umbral se elevaría hasta los 3.000 euros anuales, permitiendo que un mayor número de agricultores y ganaderos pudieran acogerse a procedimientos simplificados y menores exigencias administrativas.

Uno de los elementos que más debate está generando es la exclusión progresiva de los agricultores y ganaderos jubilados de determinadas ayudas. Según la propuesta actual, quienes perciban una pensión de jubilación dejarían de poder recibir la nueva ayuda DABIS a partir de 2032. Se trata de una medida especialmente sensible en numerosos territorios rurales donde las explotaciones continúan siendo gestionadas por personas que ya han alcanzado la edad de jubilación.

Para la ganadería resulta especialmente relevante la continuidad de las ayudas asociadas. Durante años existieron corrientes dentro de la Unión Europea partidarias de eliminarlas, pero la Comisión reconoce ahora expresamente su importancia para garantizar la viabilidad de determinados sectores ganaderos. En consecuencia, las ayudas asociadas no solo se mantienen, sino que podrían disponer de un mayor margen presupuestario.

Actualmente, estas ayudas pueden representar hasta el 13% de los pagos directos, porcentaje que puede ampliarse al 15% en determinadas circunstancias. La propuesta eleva ese límite hasta el 20%, con la posibilidad de incrementarlo todavía más cuando se trate de cultivos proteicos, explotaciones mixtas o sistemas en riesgo de abandono. Aunque todavía es imposible cuantificar el efecto económico real de este cambio, sí supone un reconocimiento explícito del papel que desempeñan las ayudas asociadas para sectores como el ovino y el caprino.

La Comisión también plantea nuevas posibilidades dentro de estas ayudas, como la incorporación del sector apícola o la posibilidad de apoyar superficies de pastos, praderas y forrajes. Sin embargo, también introduce requisitos ambientales adicionales en determinadas zonas vulnerables a la contaminación por nitratos, incluyendo posibles limitaciones de carga ganadera. España ha mostrado su desacuerdo con este planteamiento, especialmente porque considera que sectores como el ovino y el caprino no pueden ser responsabilizados de problemas de contaminación generados por otros modelos productivos.

La dimensión ambiental constituye otro de los grandes ejes de la reforma. La actual división entre ecorregímenes y medidas agroambientales desaparecería para integrarse dentro de un único bloque de actuaciones medioambientales y climáticas. La condicionalidad seguirá existiendo, pero las actuales Buenas Condiciones Agrarias y Medioambientales serían sustituidas por unas nuevas prácticas de protección diseñadas por cada Estado miembro a partir de objetivos generales fijados por Bruselas.

El objetivo es adaptar mejor las obligaciones ambientales a las características concretas de cada territorio. Los Estados miembros dispondrían de mayor capacidad para diseñar estas medidas, aunque seguirían siendo obligatorias y continuarían condicionando el acceso a las ayudas.

Las futuras acciones climáticas y medioambientales se financiarían mediante un sistema distinto al actual. España tendría que aportar obligatoriamente al menos un 30% de la financiación de estas medidas, frente a la financiación íntegramente comunitaria que actualmente reciben los ecorregímenes. Esta exigencia de cofinanciación genera preocupación porque puede provocar diferencias entre países con distinta capacidad presupuestaria.

Asimismo, estas ayudas dejarían de limitarse a compensar costes adicionales o lucro cesante para convertirse en auténticos incentivos destinados a impulsar cambios productivos. La propuesta contempla incluso programas de transición hacia sistemas considerados sostenibles, como la producción ecológica o determinados modelos extensivos.

En estos casos, el ganadero debería presentar un plan de acción detallado, especificando las inversiones que pretende realizar y los plazos previstos para ejecutarlas. Los pagos se irían realizando progresivamente a medida que se fueran cumpliendo los compromisos adquiridos.

Las intervenciones sectoriales también permanecerían en la futura PAC. Se mantendrían en sectores como frutas y hortalizas, vino y apicultura, aunque con modificaciones importantes en su financiación. La principal novedad consiste en la obligación de cofinanciación nacional mínima del 30%, además de una aportación privada de al menos el 25% de los costes elegibles.

A cambio, desaparecen algunas limitaciones presupuestarias que existían hasta ahora y se abre la puerta a una mayor flexibilidad en el diseño de estas actuaciones. Además, la propuesta mantiene la posibilidad de desarrollar intervenciones sectoriales en otros sectores si los Estados miembros consideran que existe una necesidad específica, lo que es una oportunidad para desarrollar en este periodo una intervención sectorial para el ovino y el caprino, que ya estuvo a punto de llevarse a cabo en la PAC actual y finalmente no se estableció, principalmente por motivos presupuestarios.

La gobernanza de la PAC también experimentaría una profunda transformación. La Comisión Europea asumiría un papel más orientado a la definición de objetivos generales y recomendaciones, mientras que los Estados miembros tendrían una mayor responsabilidad en el diseño de las medidas concretas. España deberá elaborar un nuevo Plan Nacional y Regional de Asociación que integrará no solo la PAC, sino también otras políticas financiadas con fondos europeos.

Este planteamiento ofrece una mayor flexibilidad para adaptar las políticas a las necesidades reales del territorio, pero también incrementa la complejidad administrativa y la necesidad de coordinación entre ministerios, comunidades autónomas y organismos gestores. El futuro plan incluirá medidas nacionales, regionales y sectoriales, además de todos los mecanismos de gestión, seguimiento y evaluación exigidos por Bruselas.

En definitiva, la PAC que se plantea para el periodo 2028-2034 introduce cambios profundos en la distribución del presupuesto, en el sistema de ayudas directas, en la arquitectura medioambiental y en la propia gobernanza de la política agraria.

Todavía quedan años de negociación y muchos aspectos pueden modificarse antes de su aprobación definitiva, pero resulta evidente que el modelo que se está diseñando difiere sustancialmente del actual y obligará a agricultores y ganaderos a adaptarse a un nuevo escenario. Lo más relevante para el sector ovino y caprino es que la propuesta reconoce expresamente la importancia de las ayudas asociadas para la viabilidad de las explotaciones ganaderas y mantiene estos instrumentos de apoyo, incluso con la posibilidad de reforzarlos presupuestariamente.

No obstante, el resultado final dependerá en gran medida de cómo concluyan las negociaciones sobre el marco financiero plurianual, una cuestión que seguirá marcando el rumbo de la futura PAC durante los próximos meses.

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